www.gj0022.com:不动产登记全国联网能满足公众“三大期待”吗?

经济 闵杰
不动产统一登记并不是 开征房地产税的必要环节和条件


4月13日,北京石景山区不动产登记事务中心,经过区住建委的网签、区地税局的税款征收、市规土委石景山分局的不动产权登记工作,石景山不动产“一窗受理”综合服务窗口颁发了第一本不动产权证书。图/中新


端午期间,央视发布了一条8分钟左右的消息,根据自然资源部透露,全国统一的不动产登记信息管理基础平台,目前已实现全国联网。


自然资源部还给出了一组数据,目前全国335个地市、2853个县区共设立3001个不动产登记办事大厅、3.8万个窗口,8万多一线登记工作人员平均每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。


从新闻本身看,这更像是自然资源部对“不动产登记”时间表的一次跟进消息。自然资源部的前身、原国土资源部曾经在2014年公布时间表:2014年建立统一登记的基础性制度;2015年推进统一登记制度的实施过渡;2016年全面实施统一登记制度;2018年前,不动产登记信息管理基础平台投入运行,不动产统一登记体系基本形成。


此前,曾经有不少媒体担心,不动产登记全国联网会出现“难产”。这条新闻,实际是自然资源部对外界回应:不动产统一登记工作正在如期、稳步推进中。


不动产登记从2014年启动以来,已经历时四年,从一开始就受到了全社会关注。不过,社会对不动产登记的关注,并不在于“登记”本身,而是它可能产生的衍生效应:这项工具,是否会影响房价涨跌?是否意味着房地产税开征已经具备了条件?甚至有没有可能成为“反腐利器”?


全国联网难在哪?


不动产登记全国联网,如果用一句话解释它的意义,那就是在于打破“信息孤岛”。


不动产涉及范围很广,除了土地、房屋之外,还包括森林、耕地、林地、草地,甚至还包括海域。不仅包括城市建设用地,也包括了农村宅基地。


如此巨大的数据信息,此前一直处于零散、分割的状态。


此前,中国执行不动产登记的部门至少有6个,住房和城乡建设部门负责城市房屋所有权登记;国土资源部门负责集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记;农业部门负责耕地、草地承包经营权登记;林业部门负责林地所有权和使用权的登记;渔业部门负责水面、滩涂的养殖使用权的登记;海洋部门负责海域、无居民海岛使用权的登记。


分散多处的信息,如果不能共享,在某种程度上,就成了某个部门的“私产”,形成了一个个信息孤岛。


为什么难以统一?既有技术原因、制度原因,也有观念原因。


在统一登记启动以前,多年来,由哪个部门来进行不动产统一登记一直存有争议,房地产管理部门和土地管理部门都想获得这个权限。而国内物权法学界较为一致的观点是,按照“房地合一,房随地走”的思路,将统一登记权限赋予土地管理部门是“大势所趋”,毕竟,房屋、草原、林地等不动产都属于土地的附着物。


于是,2013年,这项工作在困局了多年之后终于破冰。当年11月20日召开的国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。在中央层面,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。


要实现“四统一”,并在统一基础上,实现全国联网,理论上并不难,但现实操作的逻辑中,其实并不容易。


一个可以拿来参照的案例是,在住建部内部曾主推过“全国房地产信息联网系统”,仅仅一个部门内部的信息联网,也曾遭遇了很多问题。


2012年6月,住建部初步完成“全国房地产信息联网系统”,完成了和60余个大中型城市及房地产热点城市的联网工作,并形成了统一的数据库。


2013年2月,住建部下发通知,要求与住建部联网的城市在2013年6月份达到500个。但是,到了2013年7月,500个城市住房信息联网的目标并未实现。


财政部财科所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康曾评价:“房产信息联网技术上没有问题。信息成为各种各样的孤岛,不是技术问题,而是有些部门和地方顾及相关利益,存在故意控制的冲动。”


经费也是制约工作进度的原因之一。这项工作的实施主体主要在地方政府。以江苏省为例,据《人民日报》报道,江苏省住房信息联网信息对接分为两种模式:“无锡模式”与“南京模式”。“无锡模式”是市区县统一操作平台,统一系统;“南京模式”是指市区县采用不同平台,但是要统一数据标准,最终进入市里的“汇总库”。


不管哪种模式,首先都需要完成房屋纸质档案数字化和历史数据的扫描录入。这一过程中包含着测量花费、登记人员报酬等费用。之后便开始市内信息对接,数据的整合过程中,包含着购买平台的费用和培训人员的费用。


《中国青年报》的报道曾援引河北某地级市住建系统官员的说法:“地方政府没有动力与住建部进行联网,而住建部在使用推进联网的资金时,也要经过发改委和财政部的批复,500个城市联网资金量不小。”


北京大学房地产法研究中心主任楼建波在接受媒体采访时则提出:“数据联网的钱是地方政府给,还是中央政府给,这个问题好像从来没有被提出过。” 


 “三大期待”


不动产登记信息实现了全国联网,这是一个有标志意义的时间节点。


不过,对于这个“标志意义”到底该如何解读,其实存在很大程度的分化和错位。


相关领域的学者,倾向于从制度本身的基础性意义来理解。不过,老百姓最关心的是:不动产登记全国联网是不是在为征收房地产税作准备?会影响房价吗?房产信息联网透明化后,贪官的房产信息是不是会暴露在阳光下?


房地产税、影响房价、有助反腐,对于这三大“公众期待”,可以说,与不动产登记全国联网有或多或少的联系,但又无法直接“满足期待”。


出台房产税,与不动产登记全国联网关系最为紧密。


不论是推出房产税,还是房地产的行政调控,都需要建立在掌握全面信息的基础上。但事实上,我们可以看到,持续了十多年的房地产调控,总是很难实现预期效果,甚至有时候完全偏离目标,越调越涨,背后一个根本原因是:政府对楼市的信息掌握不够充分全面。


不动产登记全国联网能够很好地改善这一问题。如果政府能够对楼市的问题做出更加准确的判断,有助于更有针对性地出台行之有效的政策。同样,建立在全国楼市“大数据”之上,才更有可能科学规划房产税的出台,包括是否应该推出房产税?什么时候推出?如何征收?


不动产登记全国联网的意义,在于为住房制度建设提供数据支持,起到前提和基础性的作用。


不过,房地产税是否出台,归根结底,其实不在于不动产信息何时实现全国联网。


国家不同部门其实已经多次就此进行过辟谣。前国土资源部副部长胡存智此前曾撰文指出,不动产统一登记并不是开征房地产税的前提条件,在分散登记模式下,同样可以开展征收房地产税的改革。是否征收房地产税、何时开征、如何征收,应当通过制定相关税收法律去规定。他明确表示,实施不动产统一登记的目的不是为了降房价和财产公开。


原国土部不动产登记中心市场监测处处长卢静也解释过,房地产税的目的主要是调节供求关系,优化资源配置,调节收入分配,防止房地产市场泡沫,稳定房地产市场运行。不动产统一登记制度实际上是在鼓励和保护人们持有产业,其制度设计的初衷并未与开征房地产税相挂钩,更不是为了征收房地产税。“虽然不动产统一登记客观上有利于摸清房地产家底,为房地产税的出台奠定更为扎实的基础,但是不动产统一登记并不是开征房地产税的必要环节和条件”。


尽管不动产登记全国联网,为出台房产税打下了重要的一个基础,但房产税出台,根本上是属于税收立法范畴。


按照税收法定原则,作为税制改革的重要部分,房产税的征收需要走完立法程序。财政部前部长肖捷就曾在《党的十九大报告辅导读本》中发表的署名文章中,指出房产税推行的步骤:“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,推进房地产税立法和实施。”


不动产登记有助于反腐,这个结论也没有太大问题。不过,与人们想象中的方式,也有区别。


不少人认为,不动产信息联网了,就可以随便知道官员有多少房子,“贪官和炒房的都蒙了”。不过,这种想法,确实“很傻很天真”。


事实上,对于已经联网的全国不动产信息,谁能够查询,用于何种目的,是有严格规定的。


按照目前的《不动产登记暂行规定》,对不动产信息的查询,一般只有权利人和利害相关人才能查询,司法部门如需查询也必须提供查询目的和证件。登记人员如泄露资料,还需要承担相应的法律责任。


而且,根据以往经验,信息查询一般都限于“以房查人”,“以人查房”则受到严格控制。也就是说,即使是权利人,或者利害相关人,也只能查询特定不动产背后的信息和人员信息,而不可能通过某个人,来查询他(她)背后所持有的不动产信息。


有学者曾表示:“无限制地允许他人随意查询复制不动产登记资料查询,不仅违反我国法律规定,也无助于反腐,更会扭曲不动产登记制度的功能,侵害他人的隐私权等合法权益。”


不过,从司法的角度来看,出于司法需要和反腐需要,国家司法机关借助不动产登记查询信息,也确实可以查到一个人名下有多少房产,做到“以房查人”和“以人查房”。这一点,毫无疑问对于震慑腐败分子将会起到作用。


而把不动产登记全国联网视为“房价克星”的观点,则存在明显的误读。


早在2013年,不动产登记启动之初,SOHO中国董事长潘石屹发布微博称,“这是好政策,如果今年实施,房价马上会跌。”不过,近5年后,他或许也意识到,问题没有这么简单。在不动产登记全国联网消息被报道后,潘石屹发了一条长微博,其中提到:最简单、最高效、最公正的管理就是透明、公开。房地产市场的管理也不例外。但这条路很长,也很远。


房价本身受各种因素的影响,包括经济形势、金融环境、供求关系以及政策因素等。


经济学者马光远指出,不动产信息联网的目的绝不是为了让房价下降,“房价的稳定是一个很复杂的工程,需要在制度建设上全方位的努力,把房价的下降寄托在不动产统一登记这一件事上不现实。”


不可否认的是,不动产信息全国联网,有可能在一定程度上影响市场预期。但这种影响的程度,实际上很难判断。尤其在一些热点城市,面对基本面“供需失衡”的市场,这种对预期的影响可以小到忽略不计。


  
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